پنج ایراد اساسی در لایحه بودجه سال آینده

در شرایطی که دولت ادعا می‌کرد اصلاحات ساختاری بودجه را در بودجه ۱۴۰۰ لحاظ کرده است انتشار لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد باز هم پنج ایراد اساسی در لایحه دولت وجود دارد.

کیهان: چند سالی می‌شود که از مطالبه رهبر معظم انقلاب در زمینه اصلاح ساختاری بودجه می‌گذرد، اما در طول این سالها نشانه خاصی برای این مهم از سوی دولت ظاهر نشد. با این حال، تلاش مجلس شورای اسلامی در دوره جدید برای اصلاحات ساختاری، به‌نظر می‌رسید طلیعه جدیدی برای تحقق بودجه‌ریزی عملیاتی و شفاف باشد. کما اینکه محمدباقر نوبخت، رئیس‌سازمان برنامه و بودجه‌ای که حتی در جلسه تقدیم لایحه بودجه شرکت نکرد! در ششم آبان‌ماه گفته بود: «ان‌شاءالله لایحه بودجه ۱۴۰۰ را بر اساس برنامه اصلاح ساختار بودجه به مجلس محترم ارائه می‌دهیم.»

با تمام این اوصاف، روز گذشته لایحه بودجه ۱۴۰۰ منتشر شد، ولی نه تنها اثری از اصلاحات ساختاری در آن وجود نداشت، بلکه پنج مشکل اساسی «هزینه محور بودن»، «افزایش وابستگی به نفت»، «افزایش کسری بودجه»، «درآمد‌های موهوم» و «برداشت بی‌رویه از منابع صندوق توسعه ملی» هم در آن وجود دارد. این در حالی است که مشکل شفافیت و نامشخص بودنِ نسبیِ بودجه شرکتها و بانکهای دولتی نیز همچنان به‌عنوان مسئله بغرنج بودجه حضور دارد.

بودجه همچنان «هزینه» محور است

همانطور که پیش‌بینی می‌شد هزینه‌ها همچنان روند صعودی خود را حفظ کرده و به‌طرز قابل توجهی افزایش یافته است! چنانچه رشد بودجه عمومی دولت نسبت به سال ۱۳۹۹ معادل ۴۳ درصد بوده و نسبتِ بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی از ۱۷ درصد در سال ۱۳۹۹ به ۲۲ درصد در سال ۱۴۰۰ رسیده است. این مسئله دقیقا مصداق این ادعاست که دولت نمی‌خواهد تا دقیقه آخر از انجام اصلاحات ساختاری منفعتی برای اقتصاد حاصل کند!

افزایش ۴۳ درصدی حجم بودجه در عمل به معنی افزایش ۴۳ درصدی هزینه‌هاست که دولت براساس آن، درآمد تعریف می‌کند! در شرایطی که اصول بودجه‌ریزی صحیح اول از برآورد درآمد‌ها شروع می‌شود و بعد از آن نوبت به هزینه‌کرد می‌رسد. با این حال، تبعات این رویکرد در عدم تحقق درآمد‌ها و پس از آن، بروز کسری بودجه بروز پیدا می‌کند که در ادامه به آن اشاره خواهیم کرد.

از ادعای رئیس‌جمهور تا واقعیت لایحه دولت

کاهش وابستگی بودجه کشور به درآمد‌های نفتی جزو مهم‌ترین اصلاحات ساختاری بودجه به شمار می‌آید. چندین سال است که به‌واسطه تحریم‌ها درآمد‌های نفتی کاهش پیدا کرده و زمینه استقلال بودجه از نفت فراهم شده است، اما مشکل وابستگی به نفت هنوز هم در بودجه وجود دارد، به این نحو که علی‌رغم کاهش درآمد‌های نفتی، هزینه‌ها همچنان روند افزایشی دارد. نمونه بارز این مسئله را در بودجه ۹۹ مشاهده کردیم که مسئولان می‌گفتند وابستگی به نفت کاهش یافته، اما کسری ناشی از درآمد‌های نفتی با مجوز‌های انتشار مازاد اوراق جبران می‌شد!

بودجه سال ۱۴۰۰ در شرایطی به مجلس ارائه شد که چند روز پیش حسن روحانی، رئیس‌جمهور با تاکید بر اینکه اتکا به نفت در لایحه بودجه سال آینده همچون سال گذشته بوده و اتکا به نفت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ بیشتر نشده است، گفته بود: «معتقدیم که فاصله گرفتن بودجه جاری کشور با نفت باید بیشتر شود.» همان‌طور که روحانی به درستی‌اشاره کرده، میزان وابستگی به نفت باید کم شود، اما متاسفانه بودجه‌ای که دولت تدوین کرده فاقد چنین ویژگی‌ای است!»

وابستگی بودجه به نفت برخلاف ادعای دولت بیشتر شد!

بررسی جزئیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ نشان می‌دهد که دولت درآمد‌های نفتی را ۱۹۹ هزار و ۲۷۲ میلیارد تومان پیش‌بینی کرده است. بر اساس جزء ۱ بند ب تبصره ۱ لایحه بودجه ۱۴۰۰، سقف درآمد‌های نفتی یعنی منابع حاصل از ارزش صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز و منابع مربوط به سه درصد این درآمد‌ها در این لایحه معادل ۱۹۹ هزار و ۲۷۲ میلیارد تومان تعیین شده و در ردیف‌های جداگانه در جدول شماره (۵) این قانون آمده است.

این رقم در حالی است که سقف درآمد‌های نفتی در قانون بودجه سال جاری حدود ۵۷ هزار میلیارد تومان است. بر این اساس، درآمد‌های نفتی در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نسبت به بودجه امسال با ۲۵۰ درصد افزایش، ۳.۵ برابر شده است. از آنجا که منابع عمومی در لایحه بودجه ۱۴۰۰ حدود ۸۴۱ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده می‌توان نتیجه گرفت وابستگی بودجه به نفت حدود ۲۳.۷ درصد است؛ این نسبت در قانون بودجه امسال ۱۰ درصد بوده است. از طرف دیگر، براساس قانون بودجه، به دولت اجازه داده می‌شود تا نسبت به پیش فروش نفت (ریالی- ارزی) با اولویت پیش‌فروش داخلی و یا انتشار اوراق مالی اسلامی اقدام و منابع حاصل را به ردیف شماره ۳۱۰۱۱۲ جدول شماره (۵) واریز کند. سهم شرکت ملی نفت ایران مطابق این قانون از محل پیش فروش نفت به حساب آن شرکت واریز می‌گردد. در صورت عدم تحقق منابع جز (۱) به همان میزان به سقف این جز اضافه می‌شود.

درآمد‌های موهوم از محل‌های فروش شرکت‌ها و انتشار اوراق

متاسفانه دولت برای پوشش هزینه‌های خود درآمد‌هایی را می‌تراشد که عمدتا عملی نیستند. همان‌طور که در ابتدای این نوشته نیز‌اشاره شد، یکی از این قبیل درآمد‌ها مربوط به نفت است. با این حال، دولت علاوه‌بر نفت درآمد‌های دیگری را نیز در نظر می‌گیرد که شدیدا خوش‌بینانه است! یکی از این موارد اینجاست که از محل واگذاری شرکت‌های دولتی ۹۵ هزار میلیارد تومان درآمد لحاظ شده است. این در حالی است که براساس لایحه بودجه ۹۹ منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی مجموعا ۱۱/۴ هزار میلیارد تومان و سال ۹۸ نیز حدود ۳/۵ هزار میلیارد تومان بوده است! لحاظ ۹۵ هزار میلیارد تومان درآمد از واگذاری شرکت‌های دولتی با توجه به عملکرد این بند در یکی دو سال اخیر بسیار عجیب است.

از سوی دیگر، جدول واگذاری دارایی‌های مالی دولت در سال آتی نشان می‌دهد، منابع حاصل از فروش انواع اوراق ۱۲۵ هزار میلیارد تومان است. این در حالی است که طبق گفته رئیس‌سابق دیوان محاسبات کشور، ظرفیت اقتصاد کشور انتشار بیش از ۸۰ هزار میلیارد تومان اوراق نیست. به گفته وی، قدرت مدیریت اوراق ما (مجموع از همه انواع آن غیر از صکوک) بیش از ۸۰ هزار میلیارد تومان برای سال ۹۹ نیست که دولت بتواند تامینش کند و کاغذ تحویل ندهد؛ تازه این ۸۰ هزار میلیارد هم تحویل نمی‌دهد و نصفش را عمدتا یا ۴۰ هزار تا را پاس می‌کند و ۴۰ هزار تای دیگر کاغذ می‌دهد. در مجموع غیر از این، اوراق مشارکت ارزی هم داریم که ۸۰ هزار میلیارد تومان است.

کسری بودجه تعمیق می‌شود

نتیجه افزایش محسوس هزینه‌ها و درآمد‌هایی که عدم تحقق آن، به راحتی قابل حدس است، بروز کسری بودجه می‌باشد. در همین زمینه، خبرگزاری ایسنا به نقل از واحد اطلاعات اکونومیست در تحلیلی با اشاره به تهیه شدن لایحه بودجه سال ١٤٠٠ نوشته است: با توجه به حمایت‌های مالی دولت از بخش‌های مختلف اقتصادی این کشور، میزان کسری بودجه امسال و سال آینده احتمالا بیشتر از پیش‌بینی قبلی خواهد بود. ایران یکی از اصلی‌ترین کانون‌های درگیر با کرونا محسوب می‌شود و شیوع کرونا بازار نفت را به شدت تحت تاثیر قرار داده است. بهای این محصول در بازار‌های جهانی به یکی از پایین‌ترین سطوح چند سال اخیر رسیده است.

به نوشته اکونومیست، تاکنون جزییات کمی از لایحه بودجه سال آینده ایران منتشر شده است، اما طبق گفته برخی از مقامات سازمان برنامه و بودجه، قیمت پیش‌بینی شده برای نفت ۴۰ دلار و میزان صادرات روزانه نفت حدود ۶۵۰ هزار بشکه در نظر گرفته شده است. حسن روحانی- رئیس‌جمهور ایران در یکی از نشست‌های اعضای کابینه گفته است کاهش وابستگی به درآمد‌های نفتی، خصوصی‌سازی بیشتر و تلاش برای کاهش فقر از جمله اهداف در نظر گرفته شده در لایحه بودجه است.

گفتنی است برخی معتقدند این ارقام شاید خوش‌بینانه باشد و در این صورت کسری بودجه حتمی خواهد بود.

برداشت‌های ناتمام از صندوق توسعه ملی

همچنین از سوی دیگر، برای سال آتی برداشت ۷۵ هزار میلیارد تومانی از صندق توسعه ملی برآورد شده است. این در حالی است که دولت در سال جاری حدود ۲/۷ میلیارد یورو در قالب بودجه و یک میلیارد یورو دیگر نیز برای کرونا اختصاص داده بود. به عبارتی، برداشت دولت از صندوق توسعه ملی - آن‌هم برای هزینه‌های جاری- در حال حاضر به یک رویه قانونی تبدیل شده که بر این اساس، می‌توان گفت دولت به چشم قلک به این صندوق نگاه می‌کند.

گفتنی است، بررسی تبصره ۱۴ لایحه بودجه ۱۴۰۰ درباب قانون هدفمندی یارانه‌ها نشان می‌دهد، جمع کل درآمد و پرداختی‌های لحاظ شده در این تبصره ۲۶۷ هزار میلیارد تومان می‌باشد. جمع مصارف هدفمندی نیز ۱۸۸ هزار میلیارد تومان لحاظ شده است. بر این اساس، عوارض مالیات ارزش افزوده فرآورده‌های نفتی و فروش داخلی ۹۰۰۰ میلیارد تومان، عوارض گاز، ۲۷۰۰ میلیارد تومان، هزینه حمل فرآورده‌ها ۱۴ هزار میلیارد تومان، سهم ۱۴.۵ درصد شرکت نفت از خوراک پالایشگاه‌ها حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان، سهم ۱۴.۵ درصد شرکت نفت از خوراک پتروشیمی‌ها ۴۶۰۰ میلیارد تومان و مجموع ارقام ۱۰ ردیف اول ۷۹ هزار میلیارد تومان لحاظ شده است.

ماجرای ارز ۴۲۰۰ تومانی!

با توجه به اینکه تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی از فروردین ۹۷ منجر به توزیع رانت، فساد و کاهش ذخایر ارزی کشور منجر شده بود و دولت در کمال ناباوری تخصیص این ارز را در بودجه‌های ۹۸ و ۹۹ ادامه داد؛ انتظار می‌رفت حداقل به‌خاطر اینکه خود بانک مرکزی هم از عدم تثبیت قیمت‌ها با وجود تخصیص این ارز در سال جاری گلایه کرده بود، دولت در بودجه سال ۱۴۰۰ دست از توزیع ارز ۴۲۰۰ تومانی بردارد. اما در کمال ناباوری، اوایل آبان ماه محمدباقر نوبخت در حاشیه جلسه ستاد بودجه ۱۴۰۰ در جمع خبرنگاران اعلام کرد: «امسال با شرایط سخت نفت را صادر کرده‌ایم و سال آینده نیز چنین خواهیم کرد و سیاست دولت برای تأمین کالا‌های اساسی و مورد نیاز مردم در سال آینده تأمین آن با ارز ۴۲۰۰ تومانی است.» به عبارتی، آن طور که تاحالا مشخص شده، دولت برای چهارمین سال پیاپی تصمیم دارد ارز ۴۲۰۰ تومانی برای کالا‌های اساسی تخصیص دهد.

در این زمینه، مژگان خانلو، سخنگوی ستاد بودجه در گفت‌وگو با خبرگزاری تسنیم، با اعلام اینکه میزان فروش نفت در بودجه ۱۴۰۰ بنا به پیش‌بینی دولت ۲.۳ میلیون بشکه در روز خواهد بود گفت: «این میزان فروش بر حسب نرخ محاسباتی ۱۱۵۰۰ تومان و فروش ۴۰ دلاری هر بشکه نفت لحاظ شده است. بر اساس جز ۴ بند ب تبصره یک لایحه بودجه در صورت تغییر نرخ ترجیحی ارز (۴۲۰۰ تومان) به نرخ سامانه معاملات الکترونیک به دولت اجازه داده خواهد شد منابع وصولی را به ردیف درآمدی شماره ۱۶۰۱۳۶ جدول ۵ واریز نماید. منابع واریزی صرف تامین معیشت و سلامت مردم خواهد شد.»